Reglamentos Inconstitucionales Tabasco: reglamentos inconstitucionales

Ricardo León Caraveo
16 de diciembre 2016

Es de explorado derecho que todo acto de autoridad debe estar fundado y motivado, estos son elementos del principio de legalidad, normado en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Cualquier autoridad requiere –obligadamentemotivos y un precepto legal adecuadamente subsumido al caso específico y concreto, además de una sistemática interpretación de ordenamientos jurídicos, cuyo acto jurídico de origen es nuestra Ley Fundamental; en este orden de ideas los reglamentos interiores del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco, serían inconstitucionales –contrarios a la Constitución- si no cumplieran con las formalidades esenciales del procedimiento y el principio de legalidad. 

Los reglamentos interiores expedidos entre 1 de enero de 2013 a la fecha en Tabasco, son inconstitucionales porque fueron diseñados y publicados sin estar fundamentos en los criterios y lineamientos establecidos en el artículo 37, fracción XIII, inciso b) de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, los criterios y lineamientos son inexistentes, no han sido elaborados por la Secretaría de Contraloría, Coordinación General de Asuntos Jurídicos y Secretaría de Planeación y Finanzas, el citado artículo de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco, instruye la expedición de los criterios y lineamientos para la elaboración de reglamentos interiores, estatutos y manuales administrativos; por lo que su inobservancia, es decir, la inexistencia de las disposiciones previstas en la ley acreditan violaciones a los artículos 14 y 16 constitucionales y aplican los supuestos de artículos 1, fracción I; 107, fracción I, inciso f), 231, 232, 233, 234, 235 y demás relativos de la Ley de Amparo, concernientes al juicio de amparo indirecto e inconstitucionalidad.

Están de facto vulnerando la esfera jurídica de los gobernados, por la falta de fundamento porque los reglamentos interiores no están sustentados como lo manda la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco, reformada y publicada en el suplemento "B", del Periódico Oficial 7336, Decreto 270, del 26 de diciembre del 2012. Textualmente establece:

"Artículo 37. […] XIII. Apoyar a la Secretaría de Planeación y Finanzas y a la Coordinación General de Asuntos Jurídicos en la determinación y supervisión de las normas y procedimientos para regular: a) la organización interna, funcionamiento y desarrollo administrativo de las Dependencias, Entidades y organismos de la Administración Pública y, b) la instrumentación de los criterios y lineamientos para la elaboración y publicación de los reglamentos interiores, los estatutos y los manuales administrativos de las Dependencias, Entidades y organismos de la Administración Pública […]"

La expedición de los reglamentos interiores, estatutos y manuales sin la publicación de los criterios y lineamientos; actualizan los supuestos de inconstitucionalidad, por inexistencia de normatividad para su elaboración que la Ley Orgánica mandata elaborar. Los reglamentos infundados son de las dependencias siguientes:

a. Gobierno; 

b. Comunicaciones y Transporte; 

c. Contraloría; 

d. Planeación y Finanzas;

e. Desarrollo Agropecuario, Forestal y Pesca; 

f. Desarrollo Económico y Turismo;

g. Desarrollo Social; 

h. Energía, Recursos Naturales y Protección Ambiental, 

i. Seguridad Pública;

j. Obras Públicas y Ordenamiento Territorial; 

k. Técnica de la Gubernatura; 

l. Coordinación General de Asuntos Jurídicos, y; 

m. Coordinación General de Desarrollo Regional y Proyectos Estratégicos.

Lo anterior por mencionar y dimensionar la magnitud legal de la inconstitucional, pero mientras no se elaboren los lineamientos y establezcan criterios, para elaborar reglamentos y manuales adolecerán de los mismos. Es evidente que carecen de una etapa del procedimiento de creación y sus expediciones resultan infundadas, por lo cual no tienen validez jurídica, dicho de otra forma: los reglamentos expedidos son inconstitucionales por infundados, y lo que se ordena en una ley que los fundamente no existe. Antes de la publicación de los reglamentos interiores debieron expedirse los lineamientos y criterios, de la revisión de los textos reglamentarios es evidente que no son uniformes en cuanto a diseño normativo, estructura, atribuciones, requisitos de procedibilidad, distribución de competencias, suplencias y otras figuras jurídicas de la administración pública, en un notorio desconocimiento de la legalidad que debe imperar en los actos jurídicos administrativos la distribución de competencias de la estructura es hasta direcciones de áreas, cuando lo jurídicamente correcto es normar las jefaturas de departamento, sin menoscabo de la elaboración y publicación de manuales de organización y procedimientos.

En consecuencia, la inexistencia de criterios y lineamientos para la elaboración y publicación de los reglamentos interiores, los estatutos y los manuales administrativos de las dependencias, entidades y organismos de la administración pública, contemplada el artículo 37, fracción XIII, inciso b) de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, acreditan la ilegalidad y en consecuencia la inconstitucionalidad de los reglamentos. 

De igual forma son ilegales y contrarias a la Constitución, las actuaciones de las estructuras internas orgánicas, por estar sustentadas en reglamentos interiores sin validez por no existir las normas que debieron darle origen, de lo anterior, se deriva sendas responsabilidades administrativas, de conformidad con el artículo 47, fracción I, porque todo servidor público –dice el precepto- está obligado a salvaguardar la legalidad y su incumplimiento dará lugar a procedimientos y sanciones. Robustece la inconstitucionalidad de reglamentos interiores el siguiente documento público, cuyo valor probatorio es pleno, consistente en el Periódico Oficial Extraordinario número 82 de 30 de julio de 2013 consultable en el sitio web del gobierno de Tabasco, en la primera página se lee:

El periódico oficial acredita que no existe la fundamentación correcta, prevista en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, del Reglamento Interior de la Secretaría de Contraloría, ni siquiera se invoca en CONSIDERANDO. Establecer modalidades legislativas al margen de la voluntad del legislador, actualiza la invasión de competencias y transgrede la división de poderes.

Por la ilegalidad e inconstitucionalidad de los reglamentos interiores de la administración pública estatal, la autoridad es incompetente de origen, no es una autoridad de derecho público sino de las denominadas "autoridad de facto", porque las atribuciones establecidas en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco, contemplan el incumplimiento de un procedimiento, el artículo 37 de la multicitada ley, es un mandato, debidamente legislado, pero al no tener normas reglamentarias interiores las dependencias diseñadas como lo prevé la ley, carecen de validez constitucional, al ser contrarias a lo establecido en  los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es decir, incumplen con el principio de legalidad consistente en que todo acto de autoridad debe estar fundado y motivado en ley. 

La falta de validez de los reglamentos interiores por omisiones en la fundamentación –en el caso concreto inexistentes- quebrantan el estado de derecho, por carecer de norma jurídica válida que les de origen, con base en lo anterior, es obligación evitar la materialización de violaciones al debido proceso, principio de legalidad y garantía de audiencia, de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y susceptible de responsabilidades administrativas con fundamento en el artículo 47, fracción I de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Tabasco.

Los reglamentos interiores, son inconstitucionales y, en consecuencia, la estructura orgánica de las secretarías del Poder Ejecutivo Estatal, constituidas sin fundamento legalmente válido, por ser estos inexistentes, son autoridades de facto, los reglamentos interiores de las dependencias no pueden obtemperar lo mandatado por una ley, es ilegal que una normatividad secundaria se imponga o contravenga lo establecido por una ley.

La inexistencia de los lineamientos y criterios para la elaboración de reglamentos interiores de la administración pública imposibilita la correcta aplicación de la ley, por lo tanto, lo establecido en los reglamentos interiores es ilegal e inconstitucional.

Reiteramos: Los reglamentos interiores de las dependencias son contrarios a lo impuesto por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco, por lo que la estructura, organización, atribuciones y demás disposiciones contempladas en ellos, son inaplicables de conformidad con el PRINCIPIO DE LEGALIDAD, que obliga a que todo acto de autoridad debe estar debidamente fundado y motivado en una ley.

Los reglamentos son inconstitucionales, en consecuencia: la estructura orgánica consistente en subsecretarios, unidades, direcciones generales y direcciones de área son autoridades de facto por la inexistencia de los criterios y lineamientos para su diseño. Acreditando la inconstitucionalidad y calidad de autoridad de facto de la estructura orgánica de la administración pública estatal, resulta la imposibilidad jurídica de causar actos de molestia a los gobernados, porque son violatorios de los derechos humanos, al incumplir con principios constitucionales.

El artículo 1, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece: "Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley".

Falta relación jurídica con validez legal por la inconstitucionalidad de los reglamentos interiores de las dependencias por no estar elaborado y fundamentado en dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco, actualizando la incompetencia de origen porque no existe relación orgánica jurídicamente válida entre las designaciones y un reglamento inconstitucional; es decir, está vulnerada la cadena normativa, por inexistencia de donde debe fundamentarse. 

Las autoridades no tienen precepto exacto y válido determinando su competencia, el ser autoridad de facto, actualiza su falta de creación jurídicamente válida y de competencia formal y material, es jurídicamente imposible e insubsanable, ante la inexistencia de la normatividad que les debe dar origen a la normatividad infralegal, la existencia orgánica y distribución de competencias en las dependencias de la administración pública.

¿Puede un reglamento inconstitucional ser fundamento de competencia y existencia orgánica de una autoridad de la administración pública para causar molestia al gobernado? no, porque sería violatorio de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución, la contradicción entre los reglamentos interiores y la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, tiene como consecuencia su invalidez.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación establece:

"Novena Época. Registro: 166612. Tesis: Jurisprudencia. ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS. LOS QUE AFECTAN LA ESFERA DE LOS PARTICULARES DEBEN SER CREADOS POR LEY O MEDIANTE ACTO DEL EJECUTIVO EN EJERCICIO DE FACULTADES ESPECÍFICAS ATRIBUIDAS LEGISLATIVAMENTE, SALVO QUE SE TRATE DE ENTES CUYA ACTIVIDAD SÓLO TRASCIENDA AL INTERIOR DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. De la interpretación de los artículos 8o. y 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en relación con las tesis 2a./J. 68/97 y P. CLII/97, de rubros: "REGLAMENTOS. LA FACULTAD DE EXPEDIRLOS INCLUYE LA DE CREAR AUTORIDADES Y DETERMINAR SU COMPETENCIA." y "FACULTAD REGLAMENTARIA. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA NO LA EXCEDE AL CREAR UNA AUTORIDAD, SI SE AJUSTA A LA LEY."; se advierte que, por regla general, las autoridades del Estado que afectan la esfera de los gobernados deben ser creadas a través de una ley con el objeto de evitar la proliferación de entidades creadas caprichosamente por diversa autoridad administrativa instituida legalmente, pues de lo contrario ello justificaría la generación de verdaderas autoridades "de facto", las cuales, desde luego y en principio tendrían un origen inconstitucional por no gozar de un reconocimiento legislativo, además de que esas prácticas materialmente permitirían que la estructura de la administración pública se modificara con relativa facilidad y con ocasión de perjuicios para la seguridad jurídica de los gobernados. Sin embargo, esa regla puede admitir excepciones, una de las cuales es precisamente cuando el propio Poder Legislativo faculta a la autoridad administrativa para crear, a través de un acto administrativo, a nuevas autoridades; en estos supuestos el acto de creación deberá publicitarse mediante actos administrativos de carácter general (como pueden ser los reglamentos o incluso los acuerdos publicados en los medios de difusión oficial) y a condición de que la actuación del nuevo ente autoritario tenga las facultades específicas que se le determinen en cada caso conforme a las disposiciones legales aplicables. Pero también debe reconocerse que cuando un organismo administrativo dentro de la administración pública centralizada no actúa hacia el exterior y únicamente ejerce funciones internas de asistencia, asesoría, apoyo técnico o coordinación, su creación no tendrá más límites que la determinación del titular de la dependencia de acuerdo con el presupuesto asignado". "Octava Época. Registro: 216534. Tesis: Jurisprudencia. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- Los cuerpos legales y preceptos que se estén aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- Los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado".

De la autoridad de facto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación estable:

"Novena Época. Registro: 202302. Tesis: Jurisprudencia. DIRECCIÓN DE RESPONSABILIDADES Y SANCIONES DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL ES AUTORIDAD DE FACTO. La autoridad indicada carece de existencia legal, toda vez que en el sistema constitucional la creación de autoridades es facultad exclusiva del Congreso de la Unión mediante el proceso legislativo o del presidente de la República a través de su facultad reglamentaria, circunstancia que no acontece con la Dirección de Responsabilidades y Sanciones de la Contraloría General del Departamento del Distrito Federal ya que en esta tesitura es inadmisible que por acuerdo del jefe del Departamento del Distrito Federal en el que se otorgan facultades a dicha Dirección, deba entenderse como creada ya que ni en la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal ni en su reglamento se encuentra contemplada por lo que la autoridad mencionada lo es de facto".

Del fundamento y motivación:

"Quinta Época. Registro: 326948. Tesis Aislada. LEYES Y REGLAMENTOS, DIFERENCIA ENTRE LOS. El carácter propio de la ley, aunque no reside en su generalidad ni en la impersonalidad de las órdenes que da, ya que ese carácter puede tenerlo también los reglamentos, sí consiste en el hecho de que la ley es una expresión de la voluntad nacional, manifestada mediante los Congresos, lo que no puede decirse de un reglamento, que es la expresión de la voluntad de los administradores o de los órganos del poder administrativo. Los reglamentos deben estar sujetos a una ley cuyos preceptos no pueden modificar; así como las leyes deben circunscribirse a la esfera que la Constitución les señala, la misma relación debe guardar el reglamento en relación con la ley respectiva, según nuestro régimen constitucional. Algún tratadista dice: que la ley es una regla general escrita, a consecuencia de una operación de procedimiento, que hace intervenir a los representantes de la nación, que declara obligatorias las relaciones sociales que derivan de la naturaleza de las cosas, interpretándolas desde el punto de vista de la libertad; el reglamento es una manifestación de voluntad, bajo la forma de regla general, emitida por una autoridad que tiene el poder reglamentario y que tiende a la organización y a la policía del Estado, con un espíritu a la vez constructivo y autoritario; (hasta aquí el tratadista). Cuando mucho, se podrá admitir que el reglamento, desde el punto de vista material, es un acto legislativo, pero nunca puede serlo bajo el aspecto formal, ni contener materias que están reservadas a la ley, o sea actos que puedan emanar de la facultad que corresponde al poder legislativo, porque desaparecería el régimen constitucional de separación de funciones. La ley tiene cierta preferencia, que consiste en que sus disposiciones no pueden ser modificadas por un reglamento. Este principio es reconocido en el inciso "f" del artículo 72 de la Constitución, que previene que, en la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observaran los mismos trámites establecidos para su formación. Conforme a la misma Constitución, hay materias que solo pueden ser reguladas por una ley. La reglamentación de las garantías individuales sólo puede hacerse, salvo casos excepcionales, por medio de una ley, en sentido formal; del mismo modo que se necesita una ley para imponer contribuciones y penas para organizar la guardia nacional, etcétera. De modo que si bien existen algunas relaciones entre el reglamento y la ley, no pueden tener ambos el mismo alcance, ni por razón del órgano que los expide, ni por razón de la materia que consignan, ni por la fuerza y autonomía que en sí tienen, ya que el reglamento tiene que estar necesariamente subordinado a la ley, de lo cual depende su validez, no pudiendo derogar, modificar, ampliar y restringir el contenido de la misma, ya que sólo tiene por objeto proveer a la exacta observancia las leyes que expide el Congreso de la Unión, de donde se deduce que si el artículo 4o. constitucional exige una ley previa para que se restrinja la libertad de comercio y trabajo y la ley que establece la restricción no es más que un reglamento, como los artículos constitucionales no pueden ser reglamentados sino por una ley, está fuera de duda que la reglamentación administrativa está en pugna con la Constitución, pues el artículo 89, fracción I, de la Constitución vigente, sólo establece la facultad reglamentaria por lo que hace a las leyes expedidas por el Congreso de la Unión, y el mismo espíritu imperó en todas las Constituciones anteriores".

De la distribución de competencias:

"Época: Novena Época. Registro: 161925. Tesis: Jurisprudencia. ADMINISTRACIÓN LOCAL DE AUDITORÍA FISCAL DE ACAPULCO. SI FUNDA SU COMPETENCIA MATERIAL PARA IMPONER SANCIONES EN LOS ARTÍCULOS 9, FRACCIÓN XXXI Y 10, FRACCIÓN I, DEL REGLAMENTO INTERIOR DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, CUMPLE CON EL REQUISITO DE LA DEBIDA FUNDAMENTACIÓN. Para cumplir con el requisito de la debida fundamentación establecido en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es necesario que la autoridad precise su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue dicha atribución. En congruencia con lo anterior, si para imponer sanciones por infracciones a disposiciones fiscales, la Administración Local de Auditoría Fiscal de Acapulco funda su competencia material en los artículos 9, fracción XXXI y 10, fracción I, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, ello es suficiente para estimar que cumplió con la indicada exigencia constitucional". "Novena Época. Registro: 196952. Tesis: Jurisprudencia. REGLAMENTOS. LA FACULTAD DE EXPEDIRLOS INCLUYE LA DE CREAR AUTORIDADES Y DETERMINAR SU COMPETENCIA. El presidente de la República tiene la facultad reglamentaria que le otorga el artículo 89, fracción I, de la Constitución, facultad que incluye la de crear autoridades que ejerzan las atribuciones asignadas por la ley de la materia a determinado organismo de la administración pública; igualmente, se encuentra dentro de dicha facultad determinar las dependencias u órganos internos especializados a través de los cuales se deben ejercer las facultades concedidas por la ley a un organismo público, pues ello significa proveer a la exacta observancia de la ley reglamentada. Además, al tratarse de un organismo que forma parte de la administración pública, aun cuando sea un órgano descentralizado, es precisamente el presidente de la República, el titular de esa administración, quien constitucionalmente está facultado para determinar los órganos internos que ejercerán las facultades otorgadas por la ley, a efecto de hacer posible el cumplimiento de ésta".

De la Acción de Inconstitucionalidad:

"Novena Época. Registro: 161410. Tesis: Jurisprudencia. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR UN ORGANISMO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS. EN LA DEMANDA RESPECTIVA PUEDEN PLANTEARSE VIOLACIONES AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y, POR ENDE, LA INCONSTITUCIONALIDAD INDIRECTA DE UNA LEY POR CONTRAVENIR LO ESTABLECIDO EN UN TRATADO INTERNACIONAL SOBRE DERECHOS HUMANOS (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 10 DE JUNIO DE 2011). Si bien es cierto que el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Ley Suprema, lo que implica que se promueven para preservar de modo directo y único la supremacía constitucional, por lo que sólo los derechos fundamentales previstos por la Constitución pueden servir de parámetro de control en las acciones de inconstitucionalidad promovidas por los organismos de protección de los derechos humanos, también lo es que, al no existir un catálogo de derechos fundamentales tutelados por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a los que deban ceñirse dichos organismos al promover acciones de inconstitucionalidad, todos los derechos fundamentales expresados en la Constitución pueden invocarse como violados, sin que proceda hacer clasificaciones o exclusiones de derechos susceptibles de tutelarse por esta vía, de modo que los organismos de protección de los derechos humanos también pueden denunciar violaciones al principio de legalidad contenido en los artículos 14 y 16 constitucionales, con lo que es dable construir un argumento de violación constitucional por incompatibilidad de una norma con un tratado internacional sobre derechos humanos".