Parte I
Desde mi designación como magistrado administrativo me centré en el estudio del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y la necesidad de una reforma integral que lo transformara a ser ejemplo de la actividad jurisdiccional, buenas prácticas administrativas en México y un referente mundial. El diseño actual tiene limitantes estructurales que impiden el desempeño y adolece de vocación social. La justicia administrativa permanece en la opacidad.
Investigando sobre la evaluación al desempeño jurisdiccional en Mexico, me vi en la necesidad de dividir el trabajo en tres aportaciones: 1) El Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) no tiene reglamento para la evaluación al desempeño jurisdiccional administrativo, 2) Diseño y valoración de sentencias y, 3) Cómo evaluar el desempeño jurisdiccional administrativo.
El primero es una hallazgo inesperado. El TFJA debería ser ejemplo y referente de las mejores prácticas administrativas en el servicio público pero carece de normatividad para evaluar el desempeño de las salas superior, secciones y regionales. Inexiste normatividad vigente sobre evaluación al desempeño jurisdiccional.
La ausencia e inadecuada evaluación es una de las debilidades del sistema de impartición de justicia administrativa en México. No ha sido entendida como elemento esencial de la impartición de justicia en su calidad de política pública, repercutiendo en debilidades institucionales, que bajo otras consideraciones serían superadas.
México es la onceava o doceava economía del mundo de acuerdo al PIB nominal, depende de quién analice -FMI, Banco Mundial-, año y metodología empleada. Considerando factores económicos como la manufactura, remesas, acuerdos comerciales, formalidad-informalidad, desigualdad o seguridad. Es inaudito que el tribunal competente para controversias fiscales no cuente con una forma objetiva y legal de evaluación.
La omisión o inadecuada evaluación es opacidad, debilitamiento institucional y corrupción simulada de eficiencia. La evaluación al desempeño de la actividad jurisdiccional administrativa debe tener como finalidad el fortalecimiento del estado de derecho y consecuentemente tiene un efecto recaudatorio.
TFJA sin evaluación
El Tribunal Federal de Justicia Administrativa, no cuenta con una normatividad vigente que sustente la evaluación al desempeño.
El Reglamento de Vigilancia del Desempeño Jurisdiccional y Administración para las Salas Regionales, Especializadas, Auxiliares y/o Mixtas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, fue expedido en el acuerdo E/JGA/14/2013 (TFJA, 2013), publicado en el Periódico Oficial de la Federación el 15 de julio de 2013 (Cámara de Diputados, 2013). Está fundamentado en la ley y reglamento abrogados, por lo tanto, constitucionalmente es inaplicable por fundamentación inexistente. En el mejor de los casos, es una fuente histórica del derecho administrativo. La última reforma de la norma infralegal abrogada data del catorce de julio de dos mil quince.
La Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa vigente, fue publicada el dieciocho de julio de dos mil dieciséis y, la última reforma fue el veintiséis de enero de dos mil veinticuatro. En el quinto transitorio tercer párrafo, dice:
“El Reglamento Interior del Tribunal que se encuentre vigente a la entrada en vigor de la Ley, seguirá aplicándose en aquello que no se oponga a ésta, hasta que el Pleno General expida el nuevo Reglamento Interior de conformidad con lo previsto en este ordenamiento, lo cual deberá hacer en un plazo de noventa días a partir de la entrada en vigor de la Ley”.
Expedido extemporáneamente mediante ACUERDO SS/16/2020 se da a conocer el Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Ni la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa ni su reglamento contempla precepto transitorio que otorgue formalidades habilitantes de aplicación provisional o definitiva por medio de remisión expresa o tácita.
Es de explorado derecho que abrogada la ley que fundamenta a una norma infralegal, esta debe entenderse abrogada, porque lo accesorio sigue la suerte de lo principal y está interrumpida la cadena normativa, por el eslabón abrogado. El transitorio transcrito refiere una vigencia en lo que no se opongan mientras expiden el nuevo reglamento, aunque extemporáneamente expedido, esto ya sucedió.
No obstante, el artículo segundo transitorio del Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa vigente, textualmente establece:
Se abroga el Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, expedido mediante el ACUERDO G/SS/1/2009 de la Sala Superior del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, aprobado en sesión del once de noviembre de dos mil nueve, así como sus reformas, y se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente ordenamiento.
El considerando quinto, del acuerdo que expide el Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el quince de julio de 2013 dice:
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39, 40 y 41 fracciones V, X, XI, XXII, XXIII, XXIV, XXIX, XXXII y XXXV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y; 46, fracción III, inciso b), 47, primero y cuarto párrafos y 57, del Reglamento Interior del mismo, la Junta de Gobierno y Administración emite...
El reglamento interior al que hace referencia es el del Tribunal Federal de Jusiticia Fiscal y Administrativa, es decir, el Reglamento de Vigilancia del Desempeño Jurisdiccional y Administración para las Salas Regionales, Especializadas, Auxiliares y/o Mixtas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, está fundamentado en una norma abrogada.
Ámbito temporal de validez
Las normas jurídicas desde el ámbito temporal de validez las podemos clasificar de la siguiente forma:
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- Activa.Regula hechos durante su vigencia.
- Retroactiva. Afecta hechos anteriores a su vigencia.
- Irretroactiva. Sin efectos en hechos anteriores a su vigencia.
- Ultractiva. Con efecto después de ser abrogada o derogada (derechos adquiridos).
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Es contraria a derecho e inexiste en el derecho mexicano la fundamentación ultractiva o fundamentación inexistente. El Reglamento de Vigilancia del Desempeño Jurisdiccional y Administración para las Salas Regionales, Especializadas, Auxiliares y/o Mixtas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa está abrogado tácitamente. No se trata de una laguna jurídica, sino de una omisión reglamentaria responsabilidad de la Junta de Gobierno y Administración del TFJA.
PJF-Ultractividad
El Poder Judicial de la Federación, ilustra en la tesis siguiente:
Registro digital: 165125. ULTRACTIVIDAD DE LAS LEYES. ES IMPROCEDENTE CUANDO SE RECLAMA UN DERECHO CREADO O RECONOCIDO POR UNA NORMA ADMINISTRATIVA QUE NO RIGIÓ LA RELACIÓN JURÍDICA PRETENDIDAMENTE GENERADORA DE ÉL, SINO QUE NACIÓ UNA VEZ TERMINADA ÉSTA Y POSTERIORMENTE DEJÓ DE ESTAR EN VIGOR, DE MODO QUE YA NO ERA APLICABLE CUANDO EL INTERESADO HIZO SU RECLAMACIÓN. La doctrina ha distinguido tres momentos de aplicación de las leyes: 1. Cuando éstas se encuentran vigentes y rigen un hecho realizado bajo esa vigencia; 2. Retroactiva. Cuando se aplican a un hecho efectuado antes de su entrada en vigor; y 3. Ultractiva. Cuando se aplican después que concluyó su vigencia. Ahora bien, en este último supuesto, aunque el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite la interpretación extensiva de los derechos fundamentales, cuando se reclama un derecho creado o reconocido por una norma administrativa que no rigió la relación jurídica pretendidamente generadora de él, sino que nació una vez terminada ésta y posteriormente dejó de estar en vigor, de modo que ya no era aplicable cuando el interesado hizo su reclamación, es improcedente la aplicación ultractiva, porque la ley no tuvo vigencia mientras existió la relación jurídica y dejó de tenerla antes de la reclamación.
En derecho público y normas procesales, salvo los usos y costumbres de nuestros pueblos originarios, la costumbre no es fuente de derecho (Fundación de Derecho Administrativo, 2019). Las fuentes del derecho público, considerando el principio de legalidad, debe siempre ser una norma jurídica. Entendiendo que se trata de la constitución, la ley, el reglamento, el decreto, el decreto-ley, jurisprudencia, tratados internacionales doctrina y principios generales de derechos.
Conclusión
El Reglamento de Vigilancia del Desempeño Jurisdiccional y Administración para las Salas Regionales, Especializadas, Auxiliares y/o Mixtas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, está abrogado tácitamente, considerando el principio de ley posterior y estricta legalidad.
Esta situación es ¡muy grave!. El marco lógico del presupuesto y la matriz de indicadores están vinculados a los programas presupuestarios. Dicho de otra forma, desde el punto de vista técnico presupuestal, el TFJA no tiene identificado su valor público.
Las propuestas de magistradas y magistrados de sala regional para un segundo periodo, realizadas por el TFJA, fundamentadas en el reglamento abrogado técnicamente son nulas, por fundamentación inexistente.
Los amparos promovidos argumentando el desempeño en el reglamento abrogado, no deben ser concedidos porque no hay concepto de violación.
Lo invitamos a leer la segunda y tercera parte sobre la evaluación al desempeño jurisdiccional.
Bibliografía
Cámara de Diputados. (2013). Obtenido de https://www.diputados.gob.mx: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regla/n378.pdf
Fundación de Derecho Administrativo. (2019). Obtenido de https://www.gordillo.com: https://www.gordillo.com/pdf_tomo5/01/01-capitulo5.pdf
TFJA. (2013). Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Obtenido de https://www.tfja.gob.mx: https://www.tfja.gob.mx/pdf/secretaria_general_de_acuerdos/acuerdos_junta_gobierno/2013/e-jga-14-2013.pdf/