Del reglamento y su vigencia

7 de noviembre 2021

Los reglamentos son normas generales, impersonales, abstractas y heterónomas, es decir, comparten las características de una ley, pero a diferencia de estas son actos administrativos no legislativos y dependen -en el caso del sistema jurídico mexicano- de una ley para ser válidos, porque solo a partir de ellas pueden ser fundamentados o diseñados, por ello algunos los denominan normas infra-legales. En otros sistemas jurídicos existen reglamentos autónomos o independientes, que regulan hechos jurídicos no contenidos en ley.

En México existieron reglamentos municipales autónomos, pero el modelo fue abandonado en la reforma de 3 de febrero de 1983[1]. Los reglamentos son disposiciones jurídicas administrativas que permiten la adecuada aplicación de la ley y, por lo tanto, son instrumentos o mecanismos de control administrativo, fuente del derecho, como la ley, jurisprudencia, decretos, órdenes, lineamientos, criterios, manuales, guías, oficios y circulares. Obtemperando acorde a su naturaleza jurídica. La obligatoriedad está supeditada a la expedición por autoridad competente y el principio de publicidad en el diario, periódico o gaceta oficial, en el ámbito federal, estatal o municipal.

Forman parte de la cadena normativa que debe existir en la administración pública, vinculada por una secuencia de legalidad y validez, entre los actos. Cumpliendo con los principios de legalidad y seguridad jurídica, como acto jurídico debe estar fundamentado y motivado por una autoridad. Es imposible sin una reglamentación sin fundamento vigente o sin fundamento en una ley. Desde nuestra perspectiva debemos considerarlos de la siguiente forma:

1. De acuerdo al ámbito de competencia pueden ser ejecutivos, legislativos, judiciales o municipales; 
2. De acuerdo al ámbito material pueden ser orgánicos y no orgánicos; 
3. De acuerdo al ámbito espacial de validez pueden ser federales, estatales o municipales;
4. De acuerdo a su vigencia pueden ser activos, retroactivos, irretroactivos o ultraactivos;

En nuestro análisis nos ocuparemos de los reglamentos competencia del ejecutivo y materialmente orgánica. Con criterios afines al ámbito espacial de validez, concretamente, a los orgánicos o interiores de las dependencias de la administración pública.

Algunas entidades federativas, han desarrollado guías para la elaboración de reglamentos interiores, lo que es un avance para el adecuado control y disciplina de la estructura y funciones de su administración pública. En los hechos han comprendido la importancia de la uniformidad de las estructuras de administración pública, distribución de competencias, definición de mandos, delimitación de responsabilidades y combate a la corrupción. Una ley puede contemplar reglamentar un medio de impugnación como lo es un recurso administrativo[2].

¿Cuáles son los pasos para diseñar un reglamento interior? ¿qué debe contener?, ¿cuál es el diseño correcto?, ¿cuáles son los principios jurídicos que debe cumplir?, ¿cuáles son los niveles jerárquicos que debe regular? la elaboración de un reglamento requiere estudio[3] y disciplina, porque es un constructo complejo y multidisciplinario.

¿Cuáles son los pasos para diseñar un reglamento interior? La identificación de categorías o disciplinas involucradas, es decir, una construcción gramatical y jurídica, diferenciada por la rama del derecho que aplica la dependencia a la cual organiza. En la visión de Manuel Atienza es la racionalidad lingüística y racionalidad jurídico-formal[4]. Es constante, la deficiencia en las estructuras gramaticales de los diversos textos legales en los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Es común ver la ineficacia de la justicia, imputable a una verborrea legaloide en flagrante distorsión al imperio de la ley.  

El desconocimiento de la terminología jurídica es otra constante que desvirtúa a la actividad reglamentaria, porque un mismo término es usado con diferencias semióticas jurídicas[5] e incluso en híbridos indeseables entre tecnicismo y el lenguaje común.

El diseñador normativo debe ser un conocedor del lenguaje, actividad que representa un conocimiento de los términos jurídicos y está relaciona a la interpretación[6]. Lo anterior permite identificar con claridad el supuesto actualizado en la realidad, es decir, subsumir.

El reglamento interior, estructura la aplicación de una rama del derecho que surge de una necesidad en la administración pública, hecho que fortalece la cohesión social y el servicio público honesto; porque las unidades administrativas deben estar coherentemente apegadas al ámbito espacial de validez donde desarrollarán sus actividades, es decir, distribución de competencias.

Las leyes orgánicas enlistan dependencias, desconcentradas, paraestatales, fideicomisos o entes públicos (sui géneris o con autonomía constitucional), por medio de una distribución de competencias por materia y territorio. En la competencia por materia, es necesario conocer la terminología usada en esa rama del derecho y los principios que la sustentan.

La terminología es un andamiaje de conocimiento e instrumento indispensable para una interpretación sistemática correcta, es un espacio epistemológico que no es privativo del estudioso del derecho, por el contrario, es concurrente con la materia que el derecho se ve en la necesidad de legislar y regular. Dan origen al denominado marco jurídico, pero siempre debe prevalecer el lenguaje claro en beneficio al derecho a comprender de los ciudadanos.

Un ejemplo de lo anterior es: el derecho ecológico o ambiental, implica el conocimiento jurídico y el del medio ambiente, el marítimo, entrelaza al derecho, la oceanografía, geología marina y otras disciplinas, el derecho no se impone, ante el conocimiento que en sí mismo estas ciencias tienen, porque dejaría de ser la rama que pretende normar.

La metodología correcta es el proceso de socialización con el conocimiento jurídico y especializado de la rama del derecho, que originó su adopción como parte de la administración pública. Son los paradigmas, al estilo de Thomas S. Kuhn[7], socializar para dominar el tema.

La determinación orgánica debe considerar los tabuladores de sueldos o salarios, las jerarquías o puestos administrativos existentes, para que las facultades y las responsabilidades derivadas de su cumplimiento o no, sean proporcionales y estén delimitadas con exactitud. A trabajo igual, remuneración igual. Hay que precisar el número de plazas: titular(es), subsecretarios, coordinadores, directores generales, directores generales adjuntos, directores de área, subdirectores, jefes de departamento y jefes de área.

El conocimiento del derecho presupuestario (ingresos y egresos), derecho financiero (presupuesto y gasto público) y derecho administrativo, no es suficiente, hay que tener conocimientos de contabilidad gubernamental, administración de personal, administración del conocimiento, derecho de transparencia y acceso a la información, derecho constitucional, derecho administrativo, gerencia pública, psicología organizacional, sociología, entre otras. La sociología, por ejemplo, es importante porque nos introduce a la teoría de la burocracia, su conocimiento, leyes y principios, que son útiles para hacer del derecho una expresión constructivista de fortalecimiento de pertenencia a la administración pública.

Un reglamento no orgánico, tiene como base la ley por la cual existe, identifica las instituciones y figuras jurídicas aplicadas, el objeto, el sujeto, supuestos, principios especiales, sanciones, presupuestos procesales y procedimientos.

¿Qué deben contener? Los reglamentos deben contener disposiciones generales, en las cuales debe especificar el objeto, glosario, supletoriedad, remisiones jurídicas, principios, metodología de interpretación, estructura orgánica desglosada, atribuciones comunes genéricas, atribuciones comunes específicas, marco jurídico, distribución de competencias, formalidades de designación, requisitos para ser designado, ponderar los derechos humanos, especificación la relación laboral con el estado (condiciones generales de trabajo), suplencia, sanciones, remisión o delimitación del régimen de responsabilidad de los servidores públicos, inicio de vigencia, los artículos permanentes y transitorios, mandato y temporalidad para la elaboración de manuales de organización y procedimiento, mecanismos jurídicos de control y formalidades de instrucciones por jerarquía, objeción de conciencia, lo anterior es un mínimo. 

¿Cuándo es vigente un reglamento? En el diseño normativo existen artículos permanentes y transitorios, en estos últimos inicia la vigencia o vacatio legis, y es desafortunado cuando se adopta una abrogación/derogación genérica, que dice: son abrogadas/derogadas las disposiciones jurídicas que se opongan al reglamento que entra en vigor. Un desatino que colapsa los principios de seguridad jurídica y legalidad. Lo correcto es abrogar o derogar, porque se deroga el precepto y es abrogada la unidad normativa. 

Es frecuente, que los abogados confundan abrogación y derogación. Lo correcto es abrogar la o las normas reglamentarias sustituidas por el nuevo reglamento; así como identificar las derogaciones (adiciones, reformas). El diseñador normativo reglamentario debe tener conceptualmente claras las diferencias entre abrogar, derogar, subrogar y obrogar (obrogatio). Inferimos que el reglamento es una norma abrogativa de lo que sustituye y es abrogable en la media que es sustituible. 

Los artículos transitorios disponen los actos jurídicos, administrativos, presupuestales u otros, a realizar, para una adecuada inserción en el sistema jurídico del nuevo reglamento. Considerando su validez deben firmar únicamente los servidores públicos competentes para expedición del reglamento. Refrendo, promulgación y publicidad, son instituciones diferentes, una firma de más o de menos, actualizaría incompetencia y será impugnable mediante el juicio de amparo, por violaciones a la legalidad. En las entidades federativas las leyes orgánicas son particularmente deficientes en cuanto a la técnica legislativa para su diseño.

¿Puede aplicarse un reglamento de una ley abrogada? Fundamentar en una ley no vigente actualiza el principio de ultraactividad, transgrediendo el principio de legalidad, por ejemplo, en el caso de Tabasco, con frecuencia se utiliza como fundamento el reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Tabasco, expedida por el Congreso del Estado, mediante Decreto 229, publicado el 10 de febrero de 2007 en el suplemento "C" del Periódico Oficial del Estado 6723, lo que constituye una ilegalidad en su fundamentación, aplicar este reglamento traería como consecuencia problemas de aplicación temporal y material de la norma. Lo anterior, es así por las siguientes razones jurídicas:  

a) La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Tabasco, publicada el 10 de febrero de 2007 fue abrogada por el Segundo Transitorio de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Tabasco, de 15 de diciembre de 2015.
b) El artículo 1 del Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Tabasco, publicado el 10 de febrero de 2007, establecía: "El presente Reglamento es de orden público e interés general y tiene como finalidad establecer los criterios y procedimientos para garantizar el acceso a toda persona a la información pública en posesión de los Sujetos Obligados de conformidad con las bases y principios contenidos en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Tabasco". En consecuencia, fue vigente entre el 10 de febrero de 2007 y el 15 de diciembre de 2015 

En el sistema jurídico mexicano el reglamento o norma infralegal es una inferencia de la Ley, es decir, no es una unidad normativa independiente. El Poder Judicial de la Federación,  sostiene: 

Registro digital 165125. ULTRACTIVIDAD DE LAS LEYES. ES IMPROCEDENTE CUANDO SE RECLAMA UN DERECHO CREADO O RECONOCIDO POR UNA NORMA ADMINISTRATIVA QUE NO RIGIÓ LA RELACIÓN JURÍDICA PRETENDIDAMENTE GENERADORA DE ÉL, SINO QUE NACIÓ UNA VEZ TERMINADA ÉSTA Y POSTERIORMENTE DEJÓ DE ESTAR EN VIGOR, DE MODO QUE YA NO ERA APLICABLE CUANDO EL INTERESADO HIZO SU RECLAMACIÓN. La doctrina ha distinguido tres momentos de aplicación de las leyes: 1. Cuando éstas se encuentran vigentes y rigen un hecho realizado bajo esa vigencia; 2. Retroactiva. Cuando se aplican a un hecho efectuado antes de su entrada en vigor; y 3. Ultractiva. Cuando se aplican después que concluyó su vigencia. Ahora bien, en este último supuesto, aunque el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite la interpretación extensiva de los derechos fundamentales, cuando se reclama un derecho creado o reconocido por una norma administrativa que no rigió la relación jurídica pretendidamente generadora de él, sino que nació una vez terminada ésta y posteriormente dejó de estar en vigor, de modo que ya no era aplicable cuando el interesado hizo su reclamación, es improcedente la aplicación ultractiva, porque la ley no tuvo vigencia mientras existió la relación jurídica y dejó de tenerla antes de la reclamación.

No queda comprendido en ninguna categoría de las aplicaciones en cuanto a vigencia el citado reglamento de transparencia. El razonamiento está robustecido por los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con registros digitales 165125 y 188508, este último es jurisprudencia. Por lo tanto, es obligatorio con fundamentado en el artículo 217 de la Ley de Amparo. Es aplicable el principio lex posterior derogat priori, que quiere decir que la ley posterior deroga tácitamente a la anterior.

Registro digital 188508. RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA. Conforme a la citada teoría, para determinar si una ley cumple con la garantía de irretroactividad prevista en el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe precisarse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose, así, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales. De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto cabe señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las siguientes hipótesis: 1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida. 2. El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva. 3. También puede suceder que la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior, que no se produjeron durante su vigencia, no dependa de la realización de los supuestos previstos en esa ley, ocurridos después de que la nueva disposición entró en vigor, sino que tal realización estaba solamente diferida en el tiempo, ya sea por el establecimiento de un plazo o término específico, o simplemente porque la realización de esas consecuencias era sucesiva o continuada; en este caso la nueva disposición tampoco deberá suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, por la razón sencilla de que éstas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley. 4. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan.

En el caso que nos ocupa es una abrogación expresa de la Ley y tácita del reglamento, son aplicables los registros digitales 176121 y 228635. El artículo 2 del reglamento refiere una aplicación e interpretación simultánea de la ley, que, si bien resulta una verdad evidente, es importante ponderarlo.

Las fuentes del derecho son reales, formales e históricas. Las autoridades están obligadas a observar las fuentes formales (legislación, jurisprudencia, costumbre y doctrina) para la valoración de los asuntos en una función materialmente jurisdiccional, esto es la racionalidad jurídica formal, consistente en la aplicación de normas jurídicas válidas y estructuradas en un sistema vinculado al principio de seguridad jurídica. Las normas abrogadas expresan o tácitamente son fuentes históricas, pero no formales.

El garantismo, es una expresión de legalidad por lo que los órganos constitucionales autónomos se sustentan en este como principio. El artículo 9, fracción V de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública en el Estado de Tabasco reconoce y define el principio de legalidad de la siguiente manera: obligación de ajustar su actuación, que funde y motive sus resoluciones y actos en las normas aplicables. Congruente con lo anterior, resulta necesario resaltar, que la aplicación del reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Tabasco, expedida por el Congreso del Estado, mediante Decreto 229, publicado el 10 de febrero de 2007, en el suplemento "C" en el Periódico Oficial del Estado 6723, es indebido, por ser ajeno e inoperante en el sistema jurídico mexicano la ultraactivdad.

Considerando lo expuesto, cuando fundamentan actuaciones en un reglamento de ley abrogada, transgrede los derechos humanos de los ciudadanos. La legalidad es la esencia del estado de derecho, es el garantismo mismo por el que se salvaguarda la seguridad jurídica.

¿Cuál es el diseño correcto? El diseño normativo o legislativo, aporta una serie de técnicas aplicables al reglamentario administrativo, la estructura del reglamento es diferente a la estructura administrativa que contiene y norma, en el diseño correcto estamos considerando la estructura del reglamento. 

Es visible una diferencia, a nuestro parecer, porque el libro en una ley o código, es la regulación de todo el universo de una institución jurídica, por ejemplo: libro de personas, libro de bienes, libro de sucesiones y libro de las obligaciones del Código Civil Federal; el reglamento no tiene por naturaleza esos alcances, por lo que su índice estructural debe ser título, capítulo, sección, artículo, fracción, inciso y párrafo.

Los verbos deben ser citados en imperativo porque contienen mandatos y los enunciados breves y claros, en secuencia lógica, enlistar en orden alfabético cuando sea posible y usar números romanos de acuerdo a nuestra tradición greco romana, en algunos casos se adopta un sistema mixto, considerando los números romanos y arábigos. En abono al lenguaje claro, además de una adecuada racionalidad gramatical, pueden adicionarse epígrafes en cada artículo.  

¿Cuáles son los principios jurídicos que debe cumplir? El principio de legalidad tanto en origen como en contenido, el reglamento como acto administrativo debe cumplir con los requisitos de ser inferencia de una ley, refrendado y obedecer a una jerarquía normativa en su contenido, la obligatoriedad de la norma o poder vinculante, depende de haber cumplido con el principio de publicidad.

El principio de legalidad permea origen, procedimiento y contenido en el reglamento porque todo acto de autoridad debe tener fundamento (especificar ley, reglamento y precepto exacto), motivos (racionalidad práctica/subsunción), fecha, cargo y nombre de quién lo expide (competencia de origen o suplencia), por escrito, firmado, membretado o sellado o ambas, redacción clara, requerimiento, cumplir requisitos esenciales de validez y existencia y los procesales que les sean aplicables. 

El reglamento no puede tener alcances que sobrepasen los límites de la ley de la cual es su inferencia, ni contradecirlo, es expedido en estricto apego a los principios constitucionales, no es una ínsula jurídica, sino un inserto al sistema jurídico, un elemento integrador. La distribución orgánica tiene como consecuencia la delimitación de los ámbitos de competencia de unidades administrativas por medio de atributos y de las personas físicas por medio de las facultades, el reglamento permite a la persona de derecho público cumplir de manera práctica con los atributos de la personalidad jurídica.

Los reglamentos orgánicos deben ser diseñados hasta las jefaturas de departamento, porque son estas las que están en contacto directo con el gobernador y su actividad es el último eslabón del poder público. La posibilidad de generar actos de molestia, es lo que obliga a darle identidad jurídica, enumerando los ámbitos de competencia.

Diferimos enérgicamente de las prácticas en el diseño normativo reglamentario orgánico que no incluyen a las jefaturas de departamento porque transgreden el estado de derecho. La delimitación de atribuciones y facultades, de las cuales nace la competencia facilita la determinación de las responsabilidades administrativas, civiles, laborales, penales resarcitorias y políticas de los servidores públicos. La no regulación de las jefaturas de departamento es permisividad para la corrupción. Identificamos características del reglamento interior:

• Inferencia de la ley orgánica;
• Distribución de competencias;
• Delimita jerarquías y estructura; 
• Delimita responsabilidades; 
• Especifica atribuciones; 
• Desde la perspectiva estructural del diseño normativo es un libro, por lo que contiene títulos, capítulos, secciones, artículos, fracciones, incisos y párrafos; 
• Contiene reglas prácticas para que los servidores públicos cumplan con las atribuciones, al delimitar facultades;
• Vincula a la persona con las atribuciones del Estado dando la calidad de servidor público, a quien es responsable y queda obligado a cumplir en nombre del Estado con las finalidades jurídicas; 
• Es una fuente formal del acto administrativo, similar a los tratados y convenciones internacionales, legislación nacional, jurisprudencia, lineamientos, decreto, acuerdo, criterio, circular, oficio, memorándum o estrategia (derecho fiscal/Sat), todas de naturaleza jurídica diferente; 
• Es un acto administrativo complejo; 
• Posee contenido axiológico porque contiene valores jurídicos y humanos; 
• Es general, impersonal, abstracto y heterónomo;
• Es multidisciplinario, porque para elaborarlo son necesarios conocimientos gramaticales, jurídicos, organizacionales, administrativos, de diseño normativo y de la rama o dependencia administrativa que pretende estructurar; 
• Es un acto jurídico unilateral de la autoridad.

Conclusión. Los reglamentos son un acto jurídico complejo, que contienen reglas prácticas para la aplicación de la ley de la cual son inferencia. Los reglamentos interiores distribuyen competencias, establecen jerarquías, estructuran un área de la administración pública, especifican atributos y facultan.

Los reglamentos deben ser diseñados categorizando los aspectos jurídicos, administrativos y la rama del derecho del ente administrativo que pretende regular. 

Las racionalidades lingüísticas, teleológica, jurídico-formal, pragmática y ética, expuestas por Manuel Atienza, son aplicables al reglamento, por compartir similitudes con una ley y ser el reglamento un acto materialmente Legislativo, aunque formalmente Ejecutivo. Abrogar, derogar, subrogar y abrogar son términos diferentes, y tiene un impacto práctico de no ser adecuadamente entendidos. Los reglamentos deben ser diseñados observando uniformidad terminológica. Los reglamentos deben ser insertos en el sistema jurídico, verificando constitucionalidad, legalidad, seguridad jurídica y obligatoriedad.